禁渔政策的实施应注重渔民退捕的获得感

长江是中国最长的河流，其生物多样性不仅是水生生态系统的支撑，也是区域粮食安全的保障。鱼类处于水生生物结构的中上层，是多样性保护中“最重要、最直接的保护目标之一”。根据研究数据，长江流域生存有400余种鱼类，其中淡水鱼类350种左右，特有鱼类156种。然而近几十年来，长江水系的渔业捕捞产量连续快速下跌，一方面反映长江的鱼类资源正在衰竭，另一方面也说明长江的生物多样性损失以及环境恶化的严重。

随着推进长江经济带高质量发展将“修复长江生态环境摆在压倒性位置”，自2021年1月1日零时起，长江流域重点水域正式开始全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞，禁渔期限长达十年。“十年禁渔”留给了长江宝贵的休养生息的机会，但也意味着长江流域“靠水吃水”的23.1万渔民不得不上岸，开启全新的生活。

作为“十年禁渔”的配套政策，2019年1月，农业农村部、财政部、人力资源和社会保障部制定了并公布了《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，“引导退捕渔民转岗就业创业，有效保障就业困难渔民基本生计”。补偿政策”以地方为主”，鼓励地方政府“因地制宜、灵活施策”。

自“十年禁渔”全面实施已经一年有余，退捕渔民的转岗就业情况如何？退渔补偿是否到位？针对这些问题，2020年，田贵良教授指导的“十年禁渔下长江江苏段渔民退捕补偿机制研究”团队开展了为期10个月的调查研究，并获得了第十七届“挑战杯”江苏省二等奖。田贵良教授及团队成员吴正、梁岚、包云香分享了他们在研究过程中的体会。

为什么会关注退捕渔民？是什么引发了你们的兴趣？目前渔民退捕和补偿的进展如何？ 

水生生物多样性的保护是“长江大保护”的核心要义。作为生物链的中上层，鱼类的保护是核心要义的关键支撑。长江水系现有鱼类400多种，其中淡水鱼种350种，其中绝大部分鱼类在长江江苏段多有分布。多年以来的鱼类栖息地破坏以及过度捕捞，使得长江已经到了“无鱼”的境地，因此“禁渔”是让长江水域的鱼类休养生息的重要举措。

然而“禁渔”意味着原先从事捕捞行业的渔民必须放弃原来的谋生方式。“禁渔”这项举措属于非常典型的行政干预，实施的程度非常彻底，所以其影响范围和程度都非常大。捕捞业专业性强，渔民生计方式单一，且大多年龄大、教育水平低、家庭人口多。渔民上岸即意味着放弃原来的生产要素（船只、捕捞工具等），有些渔民甚至没有宅基地、住房，如何维持生计，保证生活质量不下降，是一个非常现实的问题。另外，2021年，中国刚实现了第一个百年目标——全面建成小康社会，渔民退捕后，是否会成为新的贫困人口，这也是值得关注的问题。

截至2020年12月，江苏已经完成了“应退尽退”的工作，达到“两个百分之一百”：退捕百分之一百和上岸百分之一百，这在全国处于领先水平。但是，“上岸百分之一百”只是指渔民不再从事捕捞工作，转产转业还没有彻底完成。江苏沿江八市（南京、镇江、扬州、泰州、常州、无锡、苏州、南通）的退捕渔民总共有4万多名。我们抽样调查得出的数据是，江苏约有75%左右的渔民年龄在46岁以上，这部分渔民的劳动技能比较单一，重新学习新技能难度也比较大，其中大约六成的渔民实现了转产转业，但大多是选择劳动密集型的行业，其收入水平与原先捕捞收入还存在比较明显的差距。

江苏省现行的补偿方案中，有哪些不完善的地方？您和团队觉得问题的核心是什么？ 

目前，江苏省沿江八市的相关政策的主要做法是为退捕渔民进行“建档立卡”，提供一次性补贴，补贴数额由于各地经济发展水平差异，从几万到十几万不等，另外还有引导渔民进行转产就业；但针对渔民不同的需求和具体情况，在个性化、精准化的帮扶上还做得不够具体，需要考虑不同家庭、不同个体面临的不同困难。从我们的调研数据来看，渔民之间的收入差距较大，技术性较强的渔民家庭年收入将近30万，而一些年龄大的、采用传统捕捞方式的家庭年收入只有一两万，因此他们的需求也不一样。

目前的补偿政策是针对有捕捞证的渔民，而从调研中我们了解到，实际上并不是所有退捕的渔民都拥有捕捞证。这些没有捕捞证的渔民处于灰色地带，目前还缺少政府的帮扶，另外这部分渔民群体的数量和分布等信息也不明确。由于缺少帮扶和约束，这部分渔民极有可能“返捕”，给禁渔政策实施的效果带来折扣。

从补偿的资金来源上看，目前的补偿主要是依靠政府财政，这对一些地方政府来说是个比较吃力的任务，甚至有“杯水车薪”的意味。从政策的可持续性角度，如何运用好“谁受益，谁补偿”的思路，在政府财政买单的同时，通过政策创新，让渔民从禁渔政策受益方得到更多补偿，也是需要更多思考的地方。

研究团队提出了以“满意度”作为补偿的衡量标准，为什么需要从满意度的角度来思考补偿标准的问题？ 

退捕对于渔民来说相当于是生存方式的转变，我们要如何用金钱去衡量生存呢？这就好比让我们用金钱去衡量生命的价值，生命的价值是多少呢？很显然，这其中没有一个固定的量化标准。在很多生态经济学的研究中，对于一些难以量化评估价值的资源，经济学家通常会通过衡量“支付意愿”¹（willingness to pay）来进行价值评估。受此启发，我们希望通过衡量退捕渔民的满意度，即补偿多少能够让渔民满意，来评估补偿标准的合理性和正确性。

另外，从政策实施的角度来看，退捕渔民是“十年禁渔”政策的最终落实者。如果渔民在参与这项政策落实的过程中没有了积极性和责任感，这必然不利于政策的持久实施，这就有悖于当初制定这项政策的初衷。目前，我们生态环境保护的相关政策非常重视发挥政府宏观调控和市场调节在其中的作用，但有些遗憾的是让公众主动参与的政策设计还很不足。在“十年禁渔”这项政策中，如果我们要让渔民主动积极参与，首先就是要满足渔民们本身的需求。充分的公众参与，使这项政策能够成为一项“主动参与式”的制度设计，是政策可持续落实的保证。这也是另一个我们认为需要以“满意度”做为衡量标准的原因。

生态补偿的底层逻辑是“谁受益谁补偿”，我们应该如何理解禁渔退捕过程中的“受益-补偿”关系？ 

禁渔退捕作为一个典型的生态环境保护行为，具有明显的经济外部性²（externalities）。这给很多行业、人群，包括一定范围内的居民，都带来正向的影响，使之受益，这样的外部性辐射范围很大；此外，不仅是当代人，禁渔也给子孙后代留下更多的生物物种多样性和优美的环境，给可持续发展创造机会。这样一来，我们认为，对于不容易区分的[受益]群体，我们就需要依靠政府财政补贴[利益受损的渔民]；而对于另一些容易区分的群体，例如房地产开发商、旅游业、供水业、航运业等这些受益主体，我们可以考虑从他们的额外收益中抽取一部分用于补贴。对于长江的生态系统服务功能，其价值应该同时包括直接使用价值、间接使用价值，除了景观等的直接使用价值，对于供水、航运等领域存在节约成本的间接使用价值，需要从这些收益中重新分配一部分[来补偿利益受损的渔民]。另一方面，餐饮业尽管现在已经无法贩卖江鲜，但作为曾经的受益方，也应该承担补偿的责任。

您和团队提出的基于可持续生计的补偿框架中，除了货币形式的补偿之外，也包括“社会待遇补偿”，这应该如何理解？其中，退捕渔民的再就业要如何保障？ 

我们认为，退捕渔民的补偿应该采取货币补偿和非货币补偿（即社会待遇补偿）相结合的模式。其中，社会待遇补偿应该包括就业培训、子女教育保障与养老保障。有三个原因必须要考虑“社会待遇补偿”。第一是因为退捕人群中，中老年人居多，他们上岸后会涉及到如何谋生的问题；第二是因为渔民这一行业性质特殊，经常好几天甚至一个月都在水上，社会关系网络单一；第三是因为渔民的社会地位较低，俗话说“上无片瓦，下无寸土”，渔民上岸后再就业容易遭受偏见和歧视。这一系列原因都会导致渔民上岸后的民生保障出现问题，因此不能只提供货币形式的补偿。

根据我们的抽样调查和分析，造成渔民之间收入差距的因素主要有三个。第一是区域，例如苏州、常州渔民的收入普遍比其他地区高；第二是年龄，在苏州、常州这部分渔民群体中，30多岁的渔民收入更高；第三是学历，但学历的影响远不如前两点，因此我们更需要关注区域和年龄的差异。考虑到这些差距，对退捕渔民的补偿应该注重：第一，保障渔民的基本生活；第二，改善渔民的社会地位；第三，有针对性地帮助渔民再就业。

退捕渔民的再就业没有办法一蹴而就，我们认为需要从三个维度入手。首先是保障机制，我们一是要构建退捕渔民的失业保险体制，二是希望政府出台社会吸纳渔民群体的配套政策，例如给予吸纳渔民群体的岗位税费折扣，或是给用人单位减免税收、补贴费用等。

其次是渔民的就业意愿和就业能力。第一要增强转产转业的培训力度和再就业信息的宣传，对有就业意愿和能力的渔民纳入公共服务的就业体系；第二，除了传统的线下招聘会，利用互联网来帮助渔民再就业；第三，加大创业帮扶，对有创业需求的渔民提供无息贷款或低息贷款，鼓励自主增收，例如南京六合区就积极探索为退捕渔民提供转产创业金融信贷支持。

第三是开发产业。渔民的转产方向一般是行业内转产和行业外转业两种，行业内转产就是之前提到的“捕捞变养殖”、”捕鱼变护鱼”等；行业外转业主要是转变劳动力的形式，探索开发适合渔民的新产业模式，例如四川省泸州市江阳区“退捕渔民+农业园区”的模式，稻渔综合种养、水产养殖加工、休闲渔业等模式都是值得积极探索的。

私营行业可以在渔民退捕和补偿的过程中发挥什么作用？Covid疫情会对此有什么影响？ 

疫情以及一些不确定性的确对私营行业带来了很大的冲击，尤其是对抗风险能力较弱的中小企业。中国2021年的国内生产总值比上年增长8.1%，而李克强总理今年的政府工作报告预期2022年增长5.5%左右，这也反映了疫情之下全球经济面临的下行压力。但同时我们也应看到我国经济的韧性还很强，很多企业已经慢慢熟悉在疫情这一大环境下，最大限度地维持企业的正常经营，并且中小企业在这方面具有更强的灵活性。根据我们之前的调查研究，尽管经济增长放缓，一些企业还是存在“用工难”的问题，因为他们希望找到稳定的劳动力，所以还存在可观的岗位空缺，给退捕渔民提供就业岗位的空间还很大；随着中国社会的发展进步，越来越多的企业也更加意识到企业的社会责任，对于ESG³议题的关注越来越密切，因此愿意去帮助有困难的群体。

但这其中也有一个明显的问题，那就是如何将企业的需求和退捕渔民的需求进行匹配——这需要扩大信息的互通和共享，解决双方的现实需要。另外，受疫情影响，一些招聘会、技能培训都转为线上，造成教育水平低、年龄大的群体会错失很多机会。政府在这中间也应扮演桥梁作用，将需要招工的企业和需要转产转业的渔民对接起来，这样有利于招工企业对应聘渔民进行针对性的培训，节约成本和时间。另外，从政府角度来说，对于吸纳退捕渔民就业的中小企业，我们呼吁给予适当的税费减免和经营成本补贴。

禁渔退捕过程中，我们要如何发挥渔民的“自助”（自我帮助）作用？例如，是否存在互助团体等？ 

渔民是特殊的群体，很多人世代打鱼为生，因此形成了以家族为单位的小群体，但各个小群体之间的交流和联系不紧密。根据我们的了解，在互助团体这一块，目前存在的主要是中国渔业互保协会，在2020年提了“中国渔业互助保险社”的概念，然而它主要针对渔民事故，因不可抗力因素导致的退捕和失业并没有纳入其中。关于退捕渔民之间的互助，我们呼吁这些团体也能关注到这个现状，不论是提供物质的支持，还是发挥组织作用，协助退捕渔民进行互帮互助，特别是在需求匹配、信息共享等方面，从而改变渔民自身转变“靠山吃山、靠水吃水”的观念，实现“退得出、稳得住、能致富”的目标。

如何用最简短的方式，说服政府官员接纳你们的建议？

禁渔政策的实施应注重渔民退捕的获得感。对退捕渔民的补偿和帮扶，要让他们不仅仅是长江大保护政策的执行者、贡献者，同时也要成为落实者、受益者。这一点要通过政策创新来实现，包括丰富补偿内容、提高补贴额度、增加就业帮扶、激励社会接纳等方面。

相关科学家

注释

¹ 支付意愿（Willingness to Pay）是经济学上的概念，指人们为了获取某个资源愿意支付的最大价格，通俗来讲即为了获取某物品或服务愿意付出的最高数量的金钱。可参阅《The Economy: Economics for a changing world》。

² 经济外部性（Externalities）是经济学上的概念，也称“外部效应”，指某个生产、消费或其他决策行为给他人带来的正面或负面的影响，但这些人并非是约定（协议）规定的受益或责任方，之所以称之为“外部性”是因为其影响并非在约定（协议）范围之内。可参阅《The Economy: Economics for a changing world》。

³ ESG是环境（Environmental）、社会（Social）和公司治理（Governance）的缩写，是一种以企业服务社会目标程度为衡量标准的评估方式，超越了单纯的代表企业股东赢取利益这一目标。