补齐污水资源化短板，破解水资源短缺、水环境退化难题

2021年1月6日，国家发改委、水利部等10部委联合印发了《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资[2021]13号，以下简称《意见》）。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，秉承“绿水青山就是金山银山”的发展理念和“节水优先”的新时期治水方针，以破解水资源短缺、水环境污染、水生态损害等水问题，促进经济社会绿色发展和高质量发展、满足人民美好生活的需要为目标，以2025年和2035年为规划水平年，提出了我国实施污水资源化战略的总体要求，明确了三大重点领域、六项重点工程、五项体制机制改革任务，提出了三大保障措施，对今后一个时期我国污水资源化战略落地实施指明了方向。

 一、《意见》制定出台的背景 

2019年9月，国家污水资源化专题调研组向中央领导提交了《关于实施国家污水资源化的专题调研报告》，得到中央领导的高度重视和批示，要求国家发展改革委、生态环境部、水利部会同有关部委认真研究，提出相应的意见。为落实中央领导批示精神，国家发展改革委会牵头于2019年10月，进一步听取了“关于实施国家污水资源化的建议”主笔人及有关专家领导的意见建议。

《意见》共设置了9个专题，其中水利部与国家发展改革委共同牵头负责专题二“缺水地区节水及污水资源化利用研究”和专题七“黄河流域水资源节约和污水资源化利用研究”的调查研究工作。《意见》要求结合实地调研，形成调研报告，研究起草推进污水资源化利用的指导意见或规划，在此基础上，协调推动各部门或有关地方印发相关实施方案或试点实施方案，形成污水资源化利用“1+N”实施方案。

为落实《意见》要求，各部门按照责任分工开展了大量实地调查研究工作，其中水利部于2019年11月6-15日和2020年9月8日-18日先后组织开展了两轮实地调研工作，在综合考虑好中差、东中西部等因素基础上，筛选了河北、山西、内蒙古、宁夏、甘肃、河南、山东、江苏、浙江、广东、云南11个省的18个城市，开展了实地调研，在此基础上编制了水利部门负责的实施方案。

 二、《意见》制定出台的意义 

我国是世界主要经济体中受水资源胁迫程度最高的国家之一。人多水少、水资源时空分布不均、水资源与土地资源和经济社会发展布局不匹配是我国基本水情。自上世纪80年代以来，我国水资源短缺问题日益凸显，随着近年来我国城市化快速发展、工业化持续推进，导致水资源供需矛盾突出、生态与环境问题严峻，已成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。

实施污水资源化利用有利于缓解我国水资源短缺矛盾，改善城乡水生态环境，助力实现乡村振兴，在全面推动生态文明建设、高质量发展和中华民族伟大复兴的新时期，具有十分重要的意义。

首先，污水资源化利用有利于缓解我国水资源短缺矛盾。新时期，为保障粮食、能源、生态等安全，实施乡村振兴、城镇化、工业现代化及建设美丽中国等重大战略，都对水资源供给的量和质提出需求。根据2018年《中国水资源公报》，我国现状全国城镇废污水排放量达750亿m³。污水具有数量大分布广、水量水质相对稳定、不受季节影响等特点，因此具有广阔的利用潜力和前景。其次，污水资源化利用有利于改善水生态环境质量。十八大以来，随着生态文明建设的持续推进，我国水环境治理力度不断加大，水环境质量明显好转，但形势依然严峻；实施污水资源化利用，可直接减少废污水排放量，提高各类污水处理厂尾水出水标准，从而减少江河湖泊水污染负荷，对于改善我国江河湖泊水体和水功能区水质，保障河湖健康具有重要意义。

当前我国经济正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，生态文明建设也正处于压力叠加、负重前行的关键期，经济社会发展也到了有条件有能力解决生态环境问题的窗口期。污水资源化，在有效改善环境污染和生态恶化的同时，还能够为经济高质量发展增加新动能。

 三、污水资源化利用的难点 

目前，我国污水资源化利用尚处于起步阶段，发展不充分，利用水平不高，与建设美丽中国的需要还存在不小差距，我国推进污水资源化利用过程中还存在一些问题。

首先，目前国家层面法规制度仍不健全。除《水法》《水污染防治法》等有关条款外，国家层面尚无污水资源化利用方面的法律法规或规范性文件，导致地方政府在污水资源化利用过程中无法可依。其次，管理体制机制不完善。目前国家发展改革委、水利、住建、工信、生态环境、自然资源、农业农村等多部门均有污水处理回用的职责，相关部门根据各自工作需要，从不同角度对污水资源化利用进行探索和监管，部门之间权责交错，缺乏共享机制，资金渠道分散，工作协调难度大，难以形成合力。第三，相关标准体系未有效衔接。全国污水处理厂均执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）。但该标准中对于污水处理厂排放水质的最高要求（一级A），仍然与现行的《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）中最低水质要求（Ⅴ类水体）存在较大差距；不同部门之间的标准内容不衔接，现有强制性标准与推荐性国家、行业标准未能形成协同机制。第四，市场机制尚不健全。目前，自来水价格较低，而污水资源化利用成本较高，水价杠杆作用不能有效发挥，市场在资源配置中的决定性作用不能充分体现；同时，再生水的用户不同，其水质标准也不一样，目前尚未形成“分质供水、优水高价”的污水资源化价格机制。第五，财政扶植力度不够。污水资源化利用具有较强的公益性，而污水资源化利用设施建设与处理成本较高，建设前期、配套管网建设等缺乏必要的财政扶持，也是导致污水资源化利用水平不高的重要原因。第六，激励机制不健全。目前，国家及省区层面缺乏对污水资源化利用的激励政策，包括财政奖补、市场激励机制、税费减免、项目支持等，导致不少地区污水资源化利用积极性不高。近年来，因实施“营改增”税收制度，还进一步加重了再生水企业的税收负担。第七，基础设施建设不完善。目前，污水资源化利用基础设施建设滞后，配套管网建设不完善，严重影响了污水资源化利用的覆盖面和可达性，限制了污水资源化利用的发展。第八，规模化推广技术紧缺。目前，污水资源化利用领域缺乏经济高效的污水处理工艺、仪器设备、膜材料等，使得获取优质再生水的处理成本高，大规模推广利用存在技术障碍。第九，农村污水资源化利用薄弱。农村人口密度小、住宅分散、污水收集率低，铺设管道、建设污水处理厂的成本、运行费用高，目前尚缺少农村分散式污水收集、处理、利用的全套解决方案。第十，公众意识不强。由于受传统观念的影响，公众对再生水甚至是海水淡化的水质和使用效果存在疑虑，接受程度不高，这也是目前再生水较少用于农业灌溉的一个重要原因，直接影响了污水资源化利用水平的提高。

 四、几点理解 

 1、关于丰水地区怎么推进 

《意见》（四）“丰水地区结合流域水生态环境质量改善需求，科学合理确定污水处理厂排放限值，以稳定达标排放为主，实施差别化分区提标改造和精准治污”。目前污水处理厂排放限值城市一般以一级A排放，镇村一般以一级B排放。前面已经分析《城镇污水处理厂污染物排放标准》存在的问题，因此，确定科学合理的排放限值是目前急迫需要解决的。实施差别化分区提标改造中的差别化需要明确如何分区分类，另外提标改造能耗势必增加，成本也会随之加大。太湖流域很多污水处理厂已经从一级A排放提标到准Ⅳ类排放，若再进一步提标，阻力较大。因此，要尽快研究提标的成本效益，提出相应的应对策略（政策）。

《意见》（八）“实施区域再生水循环利用工程。推动建设污染治理、生态保护、循环利用有机结合的综合治理体系，在重点排污口下游、河流入湖（海）口、支流入干流处等关键节点因地制宜建设人工湿地水质净化等工程设施，对处理达标后的排水和微污染河水进一步净化改善后，纳入区域水资源调配管理体系，可用于区域内生态补水、工业生产和市政杂用”。虽然后面提出选择缺水地区积极开展区域再生水循环利用试点示范。我们认为，这一条对丰水地区的指导作用更有现实意义。丰水地区再生水利用最大的目的是减少污水排放，减少污染物入河。对于丰水地区采用污水处理厂出口达标排放在经过人工湿地净化排水水体，参与区域水资源统一调配，这个思路是完全正确的。目前可能要做的是湿地净化后排放的排水标准也要尽快制定，目前江苏等地采用地表水准Ⅳ类（COD、氨氮、总磷）排放，可能不同的区域有不同要求，也需要加以研究。

《意见》（十一）“实施污水近零排放科技创新试点工程。选择有代表性的国家高新技术产业开发区（以下简称国家高新区）开展技术综合集成与示范，研发集成低成本、高性能工业废水处理技术和装备，打造污水资源化技术、工程与服务、管理、政策等协同发力的示范样板。在长三角地区遴选电子信息、纺织印染、化工材料等国家高新区率先示范”。这样可以理解为污水减排的极致，实现零排放。最有条件、最迫切的是长三角地区，一来经济发达、用水量大；二来污染负荷大而强；三是政府环境保护意识强，人民群众向往美好生活意愿强烈等。所以在长三角地区在高新区等率先示范零排放是可行的。

 2、关于缺水地区怎么推进 

《意见》对缺水地区的指导作用很大。对缺水地区提出具体量化指标，如：“全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上”等。

《意见》（四）“缺水地区特别是水质型缺水地区，在确保污水稳定达标排放前提下，优先将达标排放水转化为可利用的水资源，就近回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用。资源型缺水地区实施以需定供、分质用水，合理安排污水处理厂网布局和建设，在推广再生水用于工业生产和市政杂用的同时，严格执行国家规定水质标准，通过逐段补水的方式将再生水作为河湖湿地生态补水”。对这段话的理解是：由于直接利用（工业生产、市政杂用、居民生活、回灌地下水等）毕竟有限，因此，缺水地区应该把污水作为重要的水源看待，在不能直接利用情况下，作为河湖湿地生态补水，达标排放水回补自然水体，参与区域水资源化循环利用。

《意见》（九）“缺水地区将市政再生水作为园区工业生产用水的重要来源，严控新水取用量。推动工业园区与市政再生水生产运营单位合作，规划配备管网设施。选择严重缺水地区创建产城融合废水高效循环利用创新试点。有条件的工业园区统筹废水综合治理与资源化利用，建立企业间点对点用水系统，实现工业废水循环利用和分级回用”。应该说《意见》对缺水地区园区工业生产用水应该首先利用市政再生水作出明确规定，在取水许可等阶段就应该加以控制取用常规水源。当然为了做好再生水利用，也提出了创建产城融合废水高效循环利用要求等。

《意见》还对农业农村污水畜禽粪污和渔业养殖尾水利用作出了“种养结合、以用促治”“到2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上”等相应的要求。另外，虽然强调了以城镇生活污水资源化利用为突破口，但《意见》（五）也对工业废水资源化利用作出了明确要求。同时，《意见》强调了以缺水地区和水环境敏感区域为重点。目前看来，对《意见》提出的一些特有名词可能还需要专门的解释。如哪些是污水资源利用的水环境敏感区域，好像也很难界定等。

 五、相关建议 

为推动污水资源化实施进程，结合我国污水资源化利用现状和存在问题，提出如下建议。

首先，加快立法或修订现有法律法规，让管理有法可依。建议由全国人民代表大会尽快出台“中华人民共和国节水法”，或尽快修订《中华人民共和国水法》，进一步明确节水和污水资源化相关内容；建议国务院颁布《国家节约用水条例》或《污水资源化利用条例》或“再生水等非常规水资源配额制度”，细化污水资源化实施的具体规定。

其次，强化《意见》落实。当前，《意见》已经印发，为确保落地实施，建议进一步压实地方责任，建立监督考核机制，推动省、市、县等各级地方政府制定相关规划或实施方案，强化污水监督管理和考核，完善公众参与机制，加大宣传力度。

第三，建立强有力的协调机制或专门机构，提高管控能力。建议组建专门机构，形成综合协调机制，实施水务一体化管理，避免过去在政府管理方面存在“缺位、错位、越位”现象，逐步摆脱制约污水资源化利用的体制性障碍，保障其有序进入良性轨道。

第四，加大资金支持与政策倾斜力度。在管网等基础设施建设阶段，国家给予污水资源化基础设施建设的专项资金支持，并拓宽建设资金来源渠道，与地方政府和相关企业共同承担基础设施建设费用；在运行维护管理阶段，对企业和用户在税收、补贴等方面给予政策倾斜，深挖市场潜能，催生相关主体的内生动力，实现污水资源化市场的良好运行。

第五，逐步推进，示范引领。建议在全国范围内尽快选择一批代表性和典型性区域进行试点应用，系统梳理制约广泛利用的问题，强化污水资源化利用的分类管理，科学评估投入与产出的平衡点，明确用于河湖生态补水的提质标准及费用，建立适宜的价格机制，形成面向不同来源、不同用户，可复制可推广的区域污水资源化系统性解决方案，为全国全面范围内稳健铺开提供依据和参考。

第六，加快污水资源化利用模式研究。根据不同用水目的，针对不同污水来源、不同用水户，结合丰、缺水地区用水需求、水质处理要求、工艺水平、供水成本等，加强不同地区、不同用水领域的污水资源化利用模式研究，为各地开展污水资源化利用提供可参考依据。

第七，编制技术标准，统一口径，实现科学管理。建议充分考虑我国南北方差异，借鉴一些地方已取得的现有经验和成果，抓紧编写国家标准统一口径、明确定义、具体标准。